关于《化妆品卫生监督条例》修订的思考与建议

    三、《条例》修订背景之三——中国现行的多头监管体制已经不能适应现代化妆品监管的发展

    1.我国化妆品多部门监管体制由来已久。目前，卫生、食品药品、工商、检验检疫和质量技术监督、海关和化妆品行业主管部门，各有自己的职能和一套规定，这样的监管模式易造成对化妆品的生产经营进行监管执法时出现多头管理和重复交叉的局面。例如，根据《条例》，卫生部门和食品药品监管部门对化妆品进行卫生监督，核发卫生许可证及化妆品审批/备案等；质量技术监督部门依据《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）对化妆品质量进行监督，审发生产许可证和按照《药品生产质量管理规范》（GMP）对企业进行管理，同时依据《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）负责组织化妆品国标与行标的制定和实施；出入境检验检疫部门依据《中华人民共和国进出口商品检验法》（以下简称《商检法》）对化妆品进出口实行检验把关及对进口化妆品标签管理；工商部门则负责化妆品经营、生产企业营业执照注册及广告管理；原来的化妆品行业主管部门现已成为部/委/办及各种协会、公司，负责化妆品产业的规划、技术改革和研发、自律、培训等。

    2.现有的化妆品概念已不能适应现代化妆品行业的发展需要。一方面，范围太窄：一是过去的概念一直未能覆盖身体清洁用品和口腔保健用品，如香皂、牙膏、口气清新剂等；二是如今出现的与传统使用法不同的化妆品，如干细胞美白针、瘦身美容贴等未能被考虑在概念内；三是原来规划的9类特殊用途化妆品存在局限性，已不能包括如抑制粉刺、祛痘、除螨、祛皱等特殊功能的化妆品。另一方面，化妆品定义的不统一不但易造成监管漏洞，还会使各执法部门对化妆品的审批、生产、销售、进出口进行监管执法时容易产生矛盾。例如，化妆品卫生标准和化妆品质量标准并存且同属于部门规章等级，标准内容的差异易使监管部门和消费者、企业产生困惑。

    3.我国现行化妆品监管格局已经与《条例》规定完全不同。例如，在上一轮机构改革中，广东、上海、北京的化妆品卫生监督工作已经从卫生行政部门改为食品药品监管部门，而本次机构改革的变化则更是与《条例》的规定大相径庭。

    四、对《条例》修改的思考与建议

    （一）化妆品立法指导思想应与形势发展相适应

    1.《条例》的名称和内容不应局限于“卫生监督”，而应包括质量、功效、安全等，以确保化妆品的使用安全和消费者健康。建议《条例》应包括现在及可预见的涉及化妆品监管的更为广泛的内容，从而适应国际化妆品管理和法律法规的发展趋势和潮流。其立法的框架应扩大至“生产和经营”、“风险分析与评估”、“标准与标准化”、“检验与检测”、“标签广告与声称”、“监督管理”、“法律责任”等，并且可以考虑从《条例》向《法》提升。

    2.我国化妆品监管体制改革条件已基本成熟。无论从提高化妆品监管效率和实现化妆品监管目标出发，还是从符合中国化妆品行业现状和有利于促进化妆品行业发展考虑，中国化妆品监管应放弃陈旧、低效、交叉的多头管理模式，实行一个部门统一管理，即“品种监管”的模式。

    3.化妆品生产、经营企业应是化妆品质量、安全的第一责任人，企业应当承担社会责任。化妆品及其行业组织（非政府）应当在企业自律、诚信方面发挥更大的作用；政府监管的重点应不仅仅抓“事前审批”，而应重视“日常监管”，而且这种监管应当是全过程、全方位的质量安全监管；应重点抓“过程控制”，体现“预防在先的”的思想。总之，化妆品监管既要能保障消费者的健康，又要能促进化妆品产业的健康发展。